平潭检察机关构建非法占用海岸线类案法律监督模型

数字检察守护海洋发展“生命线”

福建省是我国大陆海岸线第二长的省份，而平潭岛位于福建省东部，为全国第五大岛、福建第一大岛，海岸线曲折迂回，总长达408公里，其中超过100公里为优质海滩，素有“海蚀地貌甲天下，海滨沙滩冠九州”之美誉。

(资料图片)

“优良的生态环境是平潭开放发展的‘真宝贝’。但近年来，非法占用海岸线违法犯罪持续多发，且面临相关线索发现难、研判难、跟进监督难等问题，长期困扰着执法司法部门。”平潭综合实验区人民检察院（以下简称平潭检察院）检察长王桦告诉记者。

今年以来，平潭检察院聚焦海洋生态保护领域突出问题，以海岸线保护法律监督为切入口，构建非法占用海岸线类案法律监督模型，深挖监督线索，拓展模型运用，融入社会治理，走出一条“以跨区域检察协作为依托、以公益诉讼协调指挥中心为载体、以大数据法律监督模型为着力点”的平潭数字检察特色发展之路。

违法行为持续数年 监管难点亟待破题

2021年8月，平潭检察院办理了一起非法占用农用地、拒不执行裁定判决案件。在调查当事人施某民拒不执行裁定的原因时，他的一句话引起了办案人员的注意——“我只能当‘老赖’了，所有非法所得都用于大结屿码头围填海项目上了。”

针对这条涉嫌占用海岸线建设码头的违法线索，平潭检察院经现场调查走访、调取证据材料发现，自2011年起，施某民就在大结屿非法实施围填海占用海岸线建设码头的行为。

“奇怪的是，这一行为于2019年1月已被行政主管部门立案查处，且被福建省自然资源厅海岸线专项巡查督查发现，但其非法占用海岸线行为持续至今，既未办理海域使用权证，也未被组织实施强制拆除恢复，导致海洋生态环境遭受持续破坏，社会公共利益受到侵害。”平潭检察院第五检察部检察官助理李坚告诉记者。

与此同时，平潭检察院在办理裕藩湾水产养殖污染海岸线公益诉讼案中，也发现多处养殖场涉嫌非法占用海岸线的行为，群众虽已通过12345平台投诉举报多年，但却未得到有效整治。

记者在采访中了解到，非法占用海岸线行为可能加剧近岸水环境与底泥环境污染，潮滩湿地面积减损与生态功能下降，底栖生物栖息地减损和群落破坏，导致海岸带自然灾害风险加剧，对海洋生态环境和海洋经济发展造成较大不利影响。

“经过对类案的分析总结，我们发现非法占用海岸线违法行为存在三大共同特征。”平潭检察院副检察长魏可严说，从违法状态层面来看，这些违法行为在案发前均处于已被发现状态；从行政执法层面来看，这些违法行为被发现后，行政机关均存在着违法履职、未履职或部分履职的问题；从违法后果层面来看，这些违法行为被发现或被查处后，被非法占用的海岸线仍长期处于未登记备案、未发证状态且仍被违法行为人非法占用。

“占用海岸线进行围海养殖或者围填海建设，这些都不可能是一朝一夕的行为。由于它们在被发现之前已存在多年，我们很难第一时间确定这段海岸线的原貌如何，以及当前海域使用权属状况如何、是否经过处罚整改等诸多细节问题。”魏可严说。

面对绵长的海岸线以及严峻的违法形势，平潭检察院开始探索借助“大数据+人工智能技术”开发监督模型，运用“国家队”巡查督查线索数据、卫星遥感地理信息数据、政务数据等，批量发现跨区域非法占用海岸线违法行为，以及行政机关违法履职或不作为的法律监督问题线索。

“国家队”数据作支撑 打通壁垒破除掣肘

“数据、算法、模型等是大数据赋能的基本要素，特别是数据在数字检察中起到重要基石作用。”王桦介绍说，数据的来源是否真实有效、安全可靠，决定了监督模型是否能稳定运行。

记者了解到，监督模型以接口对接为主、数据导入为辅，从政务网、互联网汇聚了近5年来平潭岛内非法占用海岸线的相关行政处罚、“裁执分离”行政案件法律文书、12345群众投诉举报等重点数据信息，有效拓宽了数据来源渠道，做大做强法律监督“数据池”。

“最主要的是，我们与位于综合实验区内的自然资源部海岛研究中心建立了协作机制，在办理海洋生态环境和资源保护案件中开展协作配合，实现了历年非法占用海岸线巡查督查线索数据共享。”平潭检察院第五检察部副主任陈捷亮告诉记者。

作为自然资源部直属科研机构，海岛研究中心负责对中国沿海地区非法占用海岛岸线围填海行为进行常态化巡查督查，经跟踪比对发现疑点疑区后，定期上报自然资源部，并将疑点疑区线索移送至有管辖权的属地自然资源部门处置。

“海岛中心将疑点疑区线索信息数据与平潭检察院互联共享，打破了部门监管、行政执法、法律监督间的数据壁垒，既有利于加强数字检察赋能海洋生态保护领域法律监督，也有利于提升巡查督查的刚性，实现双赢多赢共赢。”自然资源部海岛研究中心海岛开发处处长姜德刚说。

有了“国家队”数据作支撑，平潭检察院顺利破解了线索发现难这一掣肘问题。

同时，平潭检察院与平潭智慧岛科技公司、大数据中心开展模型研发战略深度合作，在数据筛查中植入深度学习、自然语言处理、图形特征匹配等人工智能AI技术，并将筛查结果与历年卫星遥感地图、海域使用权登记信息、海域使用行政许可信息进行关联性分析比对，又成功破解了另一大难题——线索研判难。

今年5月，监督模型在研判海岛中心提供的巡查督查线索数据时发现，澳前镇前进村村民在该村南侧海域有非法占用海岸线的行为。

通过图像特征匹配技术，监督模型对该区域历年卫星遥感地图拍摄到的地形、地貌特征进行动态比对，自动截取推送该点位海岸线原始状态、被破坏状态、当前状态比对影像图，发现自2018年起，该海域两处海岸线被村民占用，且在未办理海域使用权属登记的情况下进行非法养殖。

平潭检察院随即启动公益诉讼立案程序，第一时间赶赴实地查证。经确认情况属实后，平潭检察院召开圆桌会议，以磋商的方式督促行政机关依法履职，尽快恢复海岸线原貌。

数据研判分类监督 督促行政机关履职

根据我国海域使用管理法、行政诉讼法的相关规定，行政机关在查处非法占用海岸线行为时，或督促登记、备案、发权属证，或责令退还非法占用的海域、恢复海域原状，或采取依法强制拆除恢复措施。

“行政机关应当采取至少一种处理方式作为依法履职的前提，不然就存在违法行使职权或者不作为的行为。”魏可严说，监督模型遵循从个案办理到类案监督的价值路径，融入公益诉讼检察、行政检察、刑事检察、失职渎职线索移送等监督方式，绘制类案监督思维导图，对不同线索进行分类监督。

针对行政机关存在违法行使职权或者不作为问题，平潭检察院通过公益诉讼立案、圆桌会议磋商、发出诉前检察建议等方式，督促有关行政机关依法履行海域使用监管职责。

针对行政机关怠于申请强制执行或怠于履行强制拆除修复职责，平潭检察院通过行政执行活动监督案件立案、发出检察建议等方式，加强对行政机关执行人民法院生效行政裁判监督。

针对部分非法占用海岸线违规建设码头，实施盗采海砂、走私成品油等违法犯罪活动，平潭检察院及时向平潭综合实验区自然资源与生态环境局、平潭海警局移送相关违法犯罪线索，从严打击相关违法犯罪活动。

针对行政机关在查处非法占用海岸线案件中存在查处程序违法，导致强制执行法律依据不足，海岸线被违法行为人长期占用问题，平潭检察院向有关部门移送涉嫌失职渎职线索。

2015年3月起，庄某某在未取得海域使用权的情况下，擅自在泉州市泉港区某海域实施围海养殖，并在行政机关作出行政处罚后仍继续非法占用该海域海岸线。2021年1月，厦门海事法院依法作出行政裁定，准予行政机关强制执行令退还非法占用海域、恢复海域原状的处罚决定。

近日，平潭检察院通过监督模型定位，发现该海域非法占用海岸线养殖问题至今仍未有效处置，遂将相关线索移送泉港区人民检察院。

泉港检察院经现场勘验走访和调取相关材料查明，行政机关在处以违法行为人罚款后，并未执行厦门海事法院的行政裁定，导致涉案海域长期被庄某某占用。泉港检察院遂启动公益诉讼立案程序，向泉港区自然资源局发出督促履职检察建议。

收到检察建议后，泉港区自然资源局当即组织开展调查，约谈当事人庄某某，并发出整改报告，明确将督促庄某某尽快退还非法占用的海域，并要求当地村委会完善相关养殖用海手续。

据统计，监督模型自今年3月运行以来，已通过筛查研判发现福建沿海7地市（区）非法占用海岸线公益诉讼线索29件，移送属地检察机关进一步调查核实25件，泉州、宁德、漳州等地已立案8件，发出督促履职类案检察建议书5份；发现“裁执分离”非诉行政案件线索7件，移送跟进监督5件；移送涉嫌利用被占用海岸线实施盗采海砂、走私成品油违法犯罪线索两条；向有关部门移送涉嫌失、渎职线索1件两人。

将成果多场景应用 深化社会治理成效

记者在采访中发现，针对海岸线治理存在薄弱环节、公共利益保护存在缺位等问题，平潭检察院遵循从类案监督到社会治理的价值路径，建立跨部门、跨区域海岸线协同保护机制，促进海岸线保护长效预防和有效治理。

“我们向平潭综合实验区管委会提出保护海岸线生态环境问题对策建议，推动管委会召开18场专题会议，协调各部门共商解决非法占用海岸线、养殖污染等历史遗留问题。”魏可严介绍说。

同时，平潭检察院与相关行政机关、司法机关建立7个海岸线生态环境保护协作机制，进一步健全和完善国家部委有关部门巡查督查线索移送备案、行政机关整改反馈、裁执分离案件执行跟踪等多项工作协调机制。

在福建省人民检察院授权下，平潭检察院发起建立福建检察机关守护海岸线生态检察协作机制，并建立起以平潭综合实验区为中心，辐射其他沿海6地市的涉海洋公益诉讼大数据应用平台。

“全国首个省级涉海洋检察保护智慧管理与法治教育基地也落地平潭检察院，为大数据法律监督模型应用和推广提供了重要的省级支持和场所载体，进一步提升全省检察机关海洋生态保护跨区域协作能力水平。”福建省人民检察院第八检察部主任谢辉鸣评价道。

据李坚介绍，监督模型本身具备“大数据筛查分析＋人工智能辅助研判+卫星遥感地图识别比对”的特性，也让它具有了较强的全国沿海推广性和多场景适用性。通过导入全国沿海各省、直辖市历年巡查督查疑点疑区线索，接入沿海各省大数据中心行政处罚、行政许可、12345群众投诉举报等信息数据，建立海域使用权权属、历年卫星遥感地图等数据库，模型就可以根据已设定的研判规则和人工智能技术，将应用范围快速推广至全国其他沿海地区。

“模型的研判规则和研判能力不但适用于非法占用海岸线的类案，同样也适用于具有耕地保护红线、生态公益林地范围、自然资源保护区范围等具有卫星遥感地图匹配特征的耕地保护、林地保护、自然保护区保护等其他同类型的大数据法律监督领域，进一步拓展社会治理成效。”李坚说。